La percepción de la inmigración como un proceso temporal, no definitivo y con retorno ha sido la perspectiva dominante en las altas esferas de la política de la Unión Europea hasta las postrimerías del siglo pasado. Como resultado de esta percepción, el control de los flujos ha marcado la agenda de las políticas migratorias europeas, en particular en el proceso de creación del espacio común europeo (Espacio Schenghen).
Este era, por lo tanto, el marco imperante cuando, a mediados de los años ochenta, en España comenzamos ha darnos cuenta de que habíamos dejado de ser un país emigrante y estábamos ingresando en el pequeño grupo de países inmigrantes. La inercia de esa preocupación por el control de los flujos y la percepción de la inmigración como un proceso temporal determinó hasta hace poco la política inmigratoria española. Recientemente, a finales de la década de los años noventa, la situación de las poblaciones inmigrantes arraigadas en los países miembros de la Unión Europea llevó a sus autoridades a conceder mayor preocupación por las condiciones de convivencia en el seno de unas sociedades cada vez más plurales culturalmente hablando. Esta preocupación por la “cohesión social” ha reforzado las políticas de “integración social” frente a las de “control de flujos”, insinuando un cambio en la política migratoria europea oficial, que ha predominado durante las últimas décadas del siglo XX, y marcando el camino a seguir en el desarrollo de las futuras políticas de inmigración de los países miembros, España entre ellos. Si bien, dada la diversidad de enfoques entre los países miembros, no se define claramente lo que se entiende por “integración”, indirectamente el término queda vinculado a las ideas de cohesión social y convivencia.
La implantación en España de estos cambios ha traído un modelo dual de intervención política en materia de inmigración extranjera. Dualidad porque actúa formalmente con dos áreas de competencias administrativas: por un lado, la política de control de los flujos migratorios es responsabilidad de la Administración Central; y por otro lado, la inserción de los inmigrantes en la sociedad receptora está en manos de las administraciones autonómicas y municipales.
En un plano formal (sin entrar en el contenido de la situación legal de los extranjeros no comunitarios, que los “diferencia” de los extranjeros comunitarios), al concebir el proceso de “integración” del extranjero como su inclusión dentro de nuestro marco legal, lo que garantiza socialmente sus derechos y obligaciones como “ciudadano” (obviamente, no “igual” al resto de ciudadanos españoles o comunitarios), resulta evidente que, al pasar del control de los flujos a las intervenciones a favor de la integración, el péndulo administrativo ha oscilado de la administración central a las administraciones locales, con el grado de incertidumbre que pueda implicar su coordinación. | 
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